Prace nad ustawą o transparentności działań urzędników wchodzą w kolejny etap. Ustawa skierowana 8 lipca br. do laski marszałkowskiej w ostatnich dniach otrzymała numer druku sejmowego, co pozwala przekazanie jej pod obrady Parlamentu. Ustawa ta jest kolejnym projektem procedowanym w ramach komisji „Przyjazne Państwo” i jest pilotowana przez posła Adama Szejnfelda. Co więcej, sam projekt służy realizacji celów ustaw „Pakietu Szejnfelda” i jest uzupełnieniem ustawy o odpowiedzialności urzędniczej. Jak powiedział sam autor inicjatyw ograniczających polską biurokrację – konsultacje projektu ustawy przyniosły w znakomitej większości pozytywne opinie, dlatego na tym etapie można być optymistą co do sprawnego przebiegu dalszych prac. Liczę na szybkie uchwalenie tej ustawy oraz, w jej efekcie, skok jakościowy wydawanych przez aparat urzędniczy decyzji. Patronat medialny nad uchwaleniem ustawy przyjął dziennik „Puls Biznesu”.
Celem projektu – jak informuje poseł Adam Szejnfeld – jest zwiększenie transparentności udziału poszczególnych urzędników w procesie przygotowywania i wydawania rozstrzygnięć w sprawach obywateli oraz transparentności uzasadnienia podjęcia takiego a nie innego rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawa dotyczy zarówno rozstrzygania spraw administracyjnych jak i spraw podatkowych w związku z czym zawiera zmiany zarówno do kodeksu postępowania administracyjnego, jak i do ordynacji podatkowej.
Transparentność, co do tego kto, jak i dlaczego wydał daną decyzję zwiększy poczucie odpowiedzialności urzędników, a w razie wydania decyzji powodującej szkody dla Państwa lub obywateli, ułatwi ustalenie winnych wyrządzenia szkody przez wydanie błędnej decyzji. Zwiększenie transparentności będzie miało też pozytywny wpływ na ograniczenie zjawiska korupcji – czytamy w uzasadnieniu projektu ustawy.
Projekt zakłada trzy sposoby na osiągnięcie wyżej opisywanej transparentności.
Pierwszym z nich jest wprowadzenie metryki sprawy, jako obowiązkowej części akt administracyjnych i podatkowych. Pomoże to przede wszystkim w precyzyjnym ustaleniu (nawet po upływie długiego czasu), jacy urzędnicy uczestniczyli w przygotowaniu decyzji, przygotowywali jej projekt, udzielali wskazówek, co do sposobu załatwienia sprawy i opiniowali lub zatwierdzali decyzję oraz w jaki sposób konkretni urzędnicy wpływali na treść decyzji.
Obecnie nie ma ani ustawowego obowiązku tworzenia metryki sprawy administracyjnej ani sprawy podatkowej wskazującej, kto i w jakim kierunku kształtował treść rozstrzygnięcia administracyjnego lub podatkowego w sprawie. Decyzję podpisuje osoba pełniąca funkcję organu administracji lub osoba przezeń upoważniona (np. minister, prezydent miasta, kierownik urzędu centralnego), a rzeczywiści autorzy lub współautorzy rozstrzygnięcia w sprawie, przygotowujący je do podpisu osobie uprawnionej, nie są co do zasady wyraźnie ujawnieni, a co więcej nie wiadomy jest sposób kształtowania przez poszczególne, nieujawnione, osoby treści rozstrzygnięcia. – czytamy dalej w uzasadnieniu.
Paradoksalnie, postępowanie zewnętrzne organu administracji jest ściśle dokumentowane, wewnętrzne zaś nie. W konsekwencji staje się praktycznie niemożliwym udowodnienie ewentualnej winy urzędnika w przypadku wydania przez niego błędnego, sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia, gdyż sprzyja temu właśnie ta „anonimowość” w działaniach wewnętrznych.
Drugim sposobem na realizację założeń ustawy jest wprowadzenie – rozszerzenie uzasadnienia prawnego decyzji o wskazanie, jaka wykładnia zastosowanych w decyzji przepisów była rozważana w toku rozstrzygania sprawy i dlaczego zastosowano taki a nie inny wynik wykładni – mówi Adam Szejnfeld. W założeniu ma to skłonić urzędników do stosowania głębszej analizy podstaw prawnych wydawanej decyzji, a co za tym idzie podnieść ogólna jakość rozstrzygnięć.
Jak czytamy w uzasadnień ustawy – Obecnie nie ma ustawowego obowiązku szerszego prawnego uzasadnienia wydawanych rozstrzygnięć administracyjnych, dla tego w konsekwencji uzasadnienie to jest najczęściej lakoniczne, uzasadniające się do powołania przepisów bez wystarczającej analizy tego, jaka jest ich prawidłowa wykładnia. Praktyczna przydatność przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma natomiast polegać na tym, by w decyzji administracyjnej zostało zawarte jakiekolwiek uzasadnienie, lecz by było w niej zawarte między innymi uzasadnienie na tyle szczegółowe pod względem prawnym, by ograniczać skalę decyzji wydawanych bez właściwego rozważenia stosowanych przepisów prawa.
Rzetelne, prawne uzasadnienie decyzji – poprzez swą edukacyjną rolę – ograniczy liczbę odwołań od decyzji do organów drugiej instancji. Obecna plaga odwołań od decyzji administracyjnych i sporów sądowych przed sądami administracyjnymi wynika w znacznej mierze ze sporów między obywatelem organem administracji, co do właściwej wykładni prawa. Praktyczny efekt proponowanego szerokiego prawnego uzasadnienia decyzji administracyjnych to zatem z jednej strony właśnie zwiększenie skuteczności przepisów KPA i skuteczności wydawanych na ich podstawie decyzji, a z drugiej strony ograniczenie marnowania pieniędzy publicznych na obsługę sporów administracyjno-sądowych, z których wielu można by uniknąć gdyby istniał obowiązek szerszego uzasadniania prawnego decyzji.
Trzeci sposób przedstawiony w projekcie zakłada, że w momencie, kiedy dopuszczalne są różne wykładnie przepisów, urzędnik dokonujący rozstrzygnięcia, powinien opierać się na prokonstytucyjnej, proobywatelskiej wykładni, a więc na tej wykładni, która skutkuje relatywnie najpełniejszą realizacją chronionych konstytucyjnie praw i obowiązków, a także postanowień ratyfikowanych przez Polskę umów międzynarodowych. Celem tego założenia jest ograniczenie często niestety spotykanego oportunizmu urzędniczego, czyli sytuacji, gdy dany urzędnik stosuje taką wykładnie, która jest najwygodniejsza dla niego samego, czy też dla urzędu.
Krzysztof Andrzejczak
asystent posła Adama Szejnfelda
