Poseł Adam Szejnfeld w imieniu Komisji „Przyjazne Państwo” przedstawił w dniu 7 października br. dwie propozycje zmian prawa. Jedna ma na celu zwiększenie transparentności działalności administracji publicznej w Polce, druga ma na celu ograniczenie negatywnych skutków prowadzenia nielegalnego handlu na ulicach polskich miast.

Ustawa o transparentności administracji

Celem projektu ustawy nowelizującej Kodeks postępowania administracyjnego oraz Ordynację podatkową – projekt Komisji Przyjazne Państwo, druk nr 3362 – jest zwiększenie transparentności udziału poszczególnych urzędników w procesie przygotowywania i wydawania rozstrzygnięć w sprawach obywateli oraz transparentności dokonywania wykładni prawa a także przygotowywania uzasadnienia podjęcia takiego a nie innego rozstrzygnięcia w danej sprawie administracyjnej. Ustawa dotyczy zarówno rozstrzygania spraw administracyjnych jak i rozstrzygania spraw podatkowych w związku z czym zawiera zmiany zarówno do kodeksu postępowania administracyjnego, jak i do ordynacji podatkowej.

Transparentność, co do tego, kto, jak i dlaczego wydał daną decyzję zwiększy bezpieczeństwo obywateli w postępowaniu administracyjnym, a zarazem zwiększy również poczucie odpowiedzialności urzędników. W razie bowiem wydania decyzji powodującej szkody dla państwa lub obywateli, ułatwi ustalenie winnych wyrządzenia szkody przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem. Zwiększenie transparentności będzie miało też pozytywny wpływ na ograniczenie karygodnego zjawiska korupcji.

Projekt ustawy zakłada 3 zasadnicze rozwiązania mające doprowadzić do osiągnięcie wyżej opisywanej transparentności.
1. Poprzez instrument formalny – wprowadzenie metryki sprawy, jako obowiązkowej części akt administracyjnych i podatkowych.
2. Poprzez poszerzenie treści prawnego uzasadnienia decyzji zarówno w sprawach administracyjnych, jak i podatkowych, o wskazanie, jaka wykładnia zastosowanych w decyzji przepisów była rozważana w toku rozstrzygania sprawy i dlaczego zastosowano taki a nie inny wynik wykładni.
3. Poprzez wyraźne ustawowe wprowadzenie obowiązku prokonstytucyjnej wykładni prawa, tj. wprowadzenie, w przypadku istnienia kilku dopuszczalnych rezultatów wykładni przepisów, obowiązku wyboru tej wykładni przepisów, która najpełniej realizuje chronione konstytucyjnie prawa i obowiązki oraz postanowienia ratyfikowanych umów międzynarodowych.

Wprowadzenie tzw. „metryki sprawy administracyjnej”, jako obowiązkowej części akt administracyjnych i podatkowych będzie miało zasadnicze znaczenie. W metryce sprawy będą bowiem uwidaczniane nazwiska wszystkich osób, które będą brały udział w przygotowaniu decyzji administracyjnej od momentu wszczęcia postępowania do jego zakończenia. Pomoże to przede wszystkim w precyzyjnym ustaleniu (nawet po upływie długiego czasu), którzy urzędnicy uczestniczyli w przygotowaniu danej decyzji, w jakim czasie oraz w jakim zakresie.

Obecnie nie ma ustawowego obowiązku tworzenia metryki sprawy administracyjnej ani sprawy podatkowej wskazującej, kto i w jakim kierunku kształtował treść rozstrzygnięcia administracyjnego lub podatkowego. Decyzję podpisuje osoba pełniąca funkcję organu administracji lub osoba przezeń upoważniona (np. minister, prezydent miasta, kierownik urzędu centralnego), a rzeczywiści autorzy lub współautorzy rozstrzygnięcia w sprawie, przygotowujący je do podpisu osobie uprawnionej, nie są co do zasady wyraźnie ujawnieni, a co więcej nie wiadomy jest sposób kształtowania przez poszczególne, nieujawnione osoby treści rozstrzygnięcia.
Niebagatelnym rozwiązaniem jest także wprowadzenie zasady, według której, kiedy dopuszczalne są różne wykładnie tych samych przepisów prawa, urzędnik dokonujący rozstrzygnięcia, będzie musiał opierać się na proobywatelskiej wykładni, a więc na tej wykładni, która skutkuje relatywnie najpełniejszą realizacją chronionych konstytucyjnie praw i obowiązków, a także postanowień ratyfikowanych przez Polskę umów międzynarodowych. Celem tego rozwiązania jest ograniczenie często spotykanego oportunizmu urzędniczego, czyli sytuacji, gdy dany urzędnik stosuje taką wykładnie, która jest najwygodniejsza dla niego samego (dla urzędu).

Uzupełnieniem proponowanych rozwiązań prawnych jest także nakaz szerszego uzasadniania decyzji administracyjnej, m.in. o wskazanie, jaka wykładnia zastosowanych w decyzji przepisów była rozważana w toku rozstrzygania sprawy i dlaczego zastosowano taki a nie inny wynik wykładni. W założeniu ma to skłonić urzędników do stosowania głębszej analizy podstaw prawnych wydawanej decyzji, a co za tym idzie podnieść ogólną jakość rozstrzygnięć. Obecnie nie ma ustawowego obowiązku szerszego prawnego uzasadnienia wydawanych rozstrzygnięć administracyjnych, dlatego w konsekwencji uzasadnienie to jest najczęściej lakoniczne.

Ustawa o sankcjach za uprawiane procederu nielegalnego handlu.
Projekt Komisji Przyjazne Państwo – druk nr 3401 – ma na celu ograniczenie patologii związanej z nielegalnym handlem w polskich miastach i miasteczkach.

Nielegalny handel w miejscach do tego nieprzeznaczonych niesie za sobą wiele negatywnych skutków. Mamy w tym przypadku bowiem do czynienia z łamaniem prawa związanego z porządkiem i spokojem publicznym, ochroną środowiska i czystością w miejscach publicznych, czy wreszcie z bezpieczeństwem na drogach i ulicach. Nierzadko jednak, ze względu na niewiadome pochodzenie towarów oraz sposób ich oferowania nielegalny handel uliczny wywoływać może również zagrożenie życia i zdrowia obywateli. Niebagatelne znaczenie ma także i to, że taka działalność niejednokrotnie stanowi zakłócenie estetyki i harmonii przestrzeni publicznej, co jest wielce istotne w kontekście odbioru wizerunku polskich miast i całego kraju, w oczach mieszkańców, a także w ocenie turystów zagranicznych.

Inną negatywną implikacją nielegalnego handlu jest jego wpływ na finanse publiczne. W tego rodzaju procederze powszechnie łamane są bowiem przepisy związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, w tym prawa pracy, prawa podatkowego oraz ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych. Z tych powodów, nielegalny handel uliczny niejednokrotnie prowadzony jest, zwłaszcza w dużych miastach i miejscowościach turystycznych, przez zorganizowane grupy przestępcze. Osoby uprawiające ten proceder najczęściej nie opłacają opłaty targowej. Ponadto handlujący z naruszeniem przepisów prawa lokalnego nie płacą także podatku dochodowego oraz podatku od towarów i usług. Osoby te w zasadzie nie uiszczają również składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Działalność realizowana więc w takiej formie i okolicznościach jest najczęściej działalnością prowadzoną w tzw. szarej strefie.

Projekt zakłada odpowiednie sankcje grożące za nieprzestrzeganie przedmiotowego zakazu. Za nielegalny handel grozić będzie grzywna, a w przypadku, gdy sprawca był już uprzednio karany za takie wykroczenie, grozić mu będzie utrata przedmiotów, które podlegały sprzedaży, nawet, jeśli nie byłby on ich właścicielem. Jak bowiem dowodzi praktyka, a przede wszystkim relacje organów porządkowych i ścigania, kara grzywny wobec nie wszystkich naruszających prawo jest wystarczająco skuteczną sankcją przymuszenia do przestrzegania prawa, a zarazem prewencji ogólnej. W przypadku bowiem prowadzenia procederu nielegalnego handlu ulicznego na większą skalę kara grzywny nie odnosi żadnego skutku porządkowego ani prewencyjnego. Dopiero zagrożenie utratą towarów przeznaczonych do nielegalnego handlu ulicznego może odnieść oczekiwany i pożądany efekt.

Projekt ustawy posiada wyłączenie dotyczące handlu grzybami, owocami leśnymi oraz płodami rolnymi poza granicami administracyjnymi miasta. Często bowiem sprzedaż grzybów, owoców leśnych i płodów rolnych jest dodatkowym a nawet jedynym źródłem dochodu i utrzymania osób bezrobotnych, bezdomnych, czy też tych, które w ten sposób dorabiają do świadczeń pomocy społecznej, rent i emerytur. Prowadzenie sprzedaży wymienionymi towarami ma w zasadzie charakter sezonowy, pozwala także upłynniać produkty szybko psujące się, które w przeciwnym razie uległyby zepsuciu. Działalność taka więc nie ma charakteru stałego, nie jest dokuczliwa a zarazem często jest wręcz społecznie pożyteczna.

Rafał Kus
Asystent posła Adama Szejnfelda