Rozmowa głuchoniemego z niewidomym na migi we mgle – takie niekiedy można mieć wrażenie, gdy przyglądamy się politycznej dyskusji na polskiej arenie wymiany poglądów. Żadne argumenty, dane, fakty, nic nie dociera do drugiej strony. Prowadzenie więc dyskursu merytorycznego pomiędzy skrajnie od siebie odległym partiami w polskiej rzeczywistości jest czymś z pogranicza abstrakcji. Specyfika ta, niestety nader często przekłada się także na dyskusję publiczną. Obywatele bowiem nie wiedząc dokładnie, o co w sporze partii chodzi, nie potrafią różnicy poglądów przeanalizować i wyciągnąć własnych wniosków, zajmują więc stanowiska w granicach zakreślonych przez swoje obozy polityczne. Taki stan tym bardziej niweluje jakiekolwiek szanse na porozumienie, a przynajmniej pokojową koegzystencję stron. Cóż, to jednak „urok” demokracji, nie tylko polskiej. Natomiast znacznie gorzej jest, gdy podobne postawy partyjne reprezentują obywatele w procesie dialogu oraz konsultacji społecznych w zakresie rozstrzygania spraw nie politycznych, ale merytorycznych.
Władza. Czy może być lubiana i szanowana przez obywateli naszego państwa? Prawo. Czy może być przestrzegane nawet wtedy, kiedy jednym być może służy, ale innym niekiedy szkodzi? Państwo. Czy może być akceptowane mimo, że jego imperium niejednokrotnie wkracza w prywatne interesy naszego życia?… To są pytania, na które nie jest łatwo jednoznacznie odpowiedzieć. Z jednej bowiem strony państwo, jako organizacja społeczeństwa, obejmujące suwerenne i politycznie określone terytorium, owszem powstało i działa na rzecz ochrony i obrony swoich obywateli. Lecz z drugiej strony, jako organizacja przymusowa, posiadająca funkcje prawodawcze, administracyjne, ale i porządkowe, potrafi i może wymusić na swoich obywatelach określone zachowanie.
Wolni ludzie, wolnego świata nie lubią natomiast przymusu, narzucanych norm, wymuszanych zasad. Butują się przeciwko wszystkiemu, co może i dobre, ale zostało ustanowione ponad ich głowami, bez wiedzy, zrozumienia i w końcu bez ich akceptacji. Mało tego, im państwa są bardziej demokratyczne, im wolność jest cenniejszą wartością, im swobody stają się czymś niemalże nieograniczonym, tym pozyskiwanie przez władzę społecznej akceptacji dla swojego działania jest trudniejsze, ale zarazem i bardziej konieczne. Kto bowiem nie potrafi przekonywać do swoich racji większości, prędzej czy później musi złożyć mandat rządzenia. Alternatywą jest już tylko sięgnięcie przez aparat władzy po narzędzia przymusu i walka z własnym narodem, ale wtedy mamy koniec demokracji.
Demokracja parlamentarna, której burzliwy rozkwit przypada w Polsce dopiero na lata 90-te dała politykom krótkotrwałe poczucie komfortu. Wierzono, że głos narodu będzie zawsze wystarczająco donośny, by można było go słyszeć, a sprawdzone mechanizmy konsultacji społecznych zaimportowane z Zachodu, po zaadaptowaniu do naszych warunków, będą działały doskonale. Szybko okazało się jednak, jak bardzo byliśmy w błędzie. Jeszcze w latach 90-tych przekonaliśmy się, że ten mechanizm nie chroni przed lobbingiem silnych grup nacisku, a często łamie się także pod wpływem niewielkich, lecz dobrze zorganizowanych i agresywnych mniejszości.
Proces, w którym przedstawiciele władzy każdego szczebla, począwszy od lokalnych na centralnych skończywszy, przedstawiają obywatelom i omawiają z nimi swoje zamierzenia dotyczące, na przykład zmiany prawa, czy ustanawiania nowych obowiązków, albo podejmowania kontrowersyjnych inwestycji tylko z założenia jest prosty do realizacji. Tak naprawdę dialog, konsultacje społeczne są jednym z najsłabszych ogniw demokracji.
Wadą konsultacji w Polsce, w tradycyjnie wykorzystywanej formie, jest rozmawianie albo z bliżej nieokreśloną liczbą osób o mało sprecyzowanej reprezentatywności dla ogółu, albo z przedstawicielami zawodów, czy środowisk reprezentowanych przez dobrze zarządzane organizacje społeczne często nastawione na obronę przede wszystkim interesów własnych członków. W pierwszym przypadku mamy do czynienia z udziałem w konsultacjach, na przykład formalne przesłuchanie publiczne, z ludźmi nawet społecznie bardzo zaangażowanymi, ale reprezentującymi różny poziom wiedzy i doświadczenia. W drugim przypadku mamy do czynienia z machiną na ogół świetnie zorganizowanych grup zainteresowania, które w zasadzie reprezentują bardziej opinię i interes własnych członków, czy sponsorów, niż ogółu obywateli. Dobrym przykładem są organizacje ekologiczne, czy związki zawodowe. Te ostanie na przykład nie reprezentują wszystkich obywateli, ba nawet trudno by uznać, iż reprezentują wszystkich zatrudnionych, natomiast zajmują stanowisko wobec władzy reprezentując niejako wszystkich ludzi pracy. Podobnie działają korporacje zawodowe, wyspecjalizowane organizacje społeczne, czy na przykład branżowe izby gospodarcze…. Owszem wiedza ich reprezentantów jest nie do przecenienia, a jej wartość rośnie zwłaszcza w przypadku konsultacji dotyczących wąsko zakreślonych problemów, ale jednak często mają oni wpływ nie tylko na takie sprawy, lecz także na rozwiązania generalne skutkujące dla wszystkich obywateli.
Być może z powyższych względów, najbardziej krytykowanym przez niektórych przedstawicieli opinii publicznej elementem demokracji w Polsce jest system dialogu społecznego, niedoskonale konsultacje społecznie, brak umiejętności wsłuchiwania się i brania pod uwagę opinii publicznej…. Zgadzając się z tym lub nie, zauważyć jednak trzeba, iż coś jest na rzeczy. Nie mamy bowiem w kraju ustawowych, a więc powszechnie obowiązujących, norm i procedur konsultacji opracowanych systemowo. Te, które obowiązują dotyczą jedynie niektórych przypadków, zasad i procedur komunikowania się władzy ze społeczeństwem. Dlatego wątpliwości budzą nie tylko rozwiązania funkcjonalne ale i instytucjonalne, na przykład kompetencje i działania tzw. Komisji trójstronnej na szczeblu krajowym, czy wojewódzkich komisji dialogu społecznego na szczeblu regionalnym, czy komisji dwustronnej samorządu i rządu. Zastosowanie tych rozwiązań dialogu daje szansę wypowiadania się i owszem, ale zorganizowanych grup społecznych, lecz one często nie występują w imię horyzontalnie potraktowanego interesu społecznego, ale w imię interesu grup, które same reprezentują. To natomiast nie aktywizuje ogółu obywateli, ba może nawet wywoływać bierność i apatię społeczną poprzez wypaczanie obrazu opinii publicznej.
Powyższy schemat katalogu partnerów społecznych i systemu konsultacji rodzi problem związany z merytorycznym przygotowaniem, oraz poziomem obiektywizmu uczestników konsultacji społecznych. Inną jest bowiem sprawa konsultacji na przykład długości pracy przy piecu hutniczym, czy odpowiedzialności z zakresu etyki pracy w danym zawodzie, a czym innym ogólne problemy dotyczące całego społeczeństwa, na przykład jak kilka lat temu wejście Polski do Unii Europejskiej, czy w przyszłości włączenie naszego kraju do strefy euro. Podobne różnice w skali i zakresie konsultowanych zmian mamy na szczeblu jednostek samorządu terytorialnego, choćby w przypadku konsultowania wzrostu ceny wody, ścieków, czy transportu publicznego, zmiany planu przestrzennego zagospodarowania, lokalizacji wysypiska śmieci, czy elektrowni wiatrowej, albo zmiany granic gminy.
Rozwiązaniem opisanego problemu nie zawsze jest klasyczne referendum, lub niestosowane raczej u nas zasięganie opinii obywateli w bezpośrednim albo pośrednim sondażu. Dlaczego? Bo bardzo często obywatele niewiele wiedzą na dany temat a stan ten jest tym gorszy, im sprawa jest bardziej skomplikowana. W takich więc sprawach, ludzie na ogół kierują się „wiedzą medialną” oraz emocjami wywoływanymi przez partie polityczne i nie rzadziej przez zainteresowane organizacje pozarządowe. W swoich rozstrzygnięciach podświadomie ulegają więc bardziej sugestiom polityków i działaczy, niż racjonalnym rozstrzygnięciom będących efektem intelektualnego procesu podejmowania merytorycznej decyzji.
Tak więc w tradycyjnie pojętym systemie konsultacji mamy do czynienia bardzo często z charakterystycznym dla demokratycznych rządów większości zjawiskiem podejmowania decyzji nacechowanych politycznie, nawet w sprawach, które politycznymi nie są, na przykład likwidacja lub połączenie szpitali, albo budowa elektrowni atomowej. Mimo więc, że w demokracji oprócz dialogu i konsultacji społecznych mamy rozwiązania polegające na możliwości odwołania się do „decyzji ludu” poprzez głosowanie bezpośrednie, to jednak i tak polityczna większość ma szansę przeprowadzenia swoich projektów bez względu na ich społeczną akceptowalność. To nie jest wada demokracji, ale jej cecha, którą świadomie nalży brać pod uwagę. Jest to szczególnie ważne w sytuacjach podejmowania rozstrzygnięć długofalowych. Stabilność rozwiązań powszechnie obowiązujących wymaga bowiem, by były one akceptowane nie tylko przez obywateli, ale i szanowane przez opozycję. Nic bowiem gorszego jak zmiany fundamentalnie ważnych rozwiązań, lub systemowych rozwiązań połączone ze zmianami opcji rządzących. By tak się działo, obywatele jednak muszą mieć możliwość merytorycznej oceny potrzebnej do podjęcia odpowiedzialnego rozstrzygnięcia. Im bardziej jest ono pozbawione emocji i politycznego kolorytu, tym bardziej może być szanowane, przestrzegane i trwałe.
Rozwiązaniem omawianego dylematu może być dialog deliberatywny, jako narzędzie analizy problemów i głosowanie deliberatywne, jako instrument rozstrzygania dylematów, czy wręcz podejmowania decyzji. Metody realizowania tego mechanizmu, o czym szerzej będzie w dalszej części, są różne, ale cechą wspólną jest wyłaniane, na przykład losowo, próbki populacji, jako docelowej grupy dialogu i podejmowania rozstrzygnięcia. By grupa była nie tylko reprezentatywna, ale i mogła podejmować merytorycznie uzasadnione decyzje, zostaje ona poddana szkoleniu i konsultacjom eksperckim. Dopiero po „zaopatrzeniu” jej w niezbędną wiedzę przeprowadza się z nią konsultacje bądź podejmuje rozstrzygniecie w głosowaniu. Przy zastosowaniu tej metody można mieć więc nadzieję, iż zasadniczy wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie będzie miała merytoryczna wiedza, a nie tylko polityczne lub społeczne emocje.
Przypadków niewydolności systemu konsultacji społecznych na przestrzeni minionych dwudziestu lat w Polsce było wiele. Ostatnio na przykład jego słabość ukazała sprawa projektu umowy międzynarodowej ACTA. Ludzie biorący udział w konsultacjach społecznych często wcale nie odzwierciedlają przekroju społeczeństwa, a natura tych konsultacji nie jest w stanie oddać dynamizmu zmian w nim zachodzących. Dlatego, choć wydawało się, że w przypadku ACTA, po wystąpieniu zarzutów i społecznych protestów, wiele w zakresie dialogu społecznego naprawiono i zrobiono w zgodzie z prawidłami sztuki, to i tak do czynienia mamy z opiniami o ignorowaniu głosu ludzi przez rządzących. Musimy wyciągnąć z tego wnioski i rozpatrzyć podjęcie nowocześniejszych metod oraz instrumentów konsultowania się rządu i samorządu z obywatelami. Być może będą one bardziej długotrwałe i skomplikowane, wreszcie być może droższe, ale powinny dawać władzy szerszy obraz poglądów dominujących w społeczeństwie, przy jednoczesnym zwiększeniu podmiotowości obywateli.
Winston Churchill miał kiedyś stwierdzić, że największym argumentem przeciw demokracji jest pięciominutowa rozmowa z przeciętnym wyborcą. To przeświadczenie o wyższości władz posiadającej mandat z wolnych i powszechnych wyborów pokutuje od samego zarania nowoczesnych systemów demokratycznych. Drugim ważnym argumentem powodującym brak wymiany poglądów pomiędzy władzą a wyborcami jest właśnie brak dobrych mechanizmów prowadzenia debaty publicznej.
Poszukiwaniem skuteczniejszych metod partycypacji w dyskusji publicznej od kilkudziesięciu lat zajmują się ośrodki akademickie z całego świata, a do opracowania odpowiednich modeli wykorzystuje się najnowszą wiedzę socjologiczną, psychologiczną, a nawet matematyczną. Popularność zdobywa, opracowany już w latach 80-tych ubiegłego wieku, wspomniany wcześniej model demokracji deliberatywnej, która zrodziła się w wyniku akademickich rozważań nad słabościami konstytucji Stanów Zjednoczonych. Termin deliberatywny wywodzi się od łacińskiego deliberare, czyli „rozmyślać, rozważać, roztrząsać, debatować” i ma podkreślać próbę uwzględnienia nawet najbardziej odmiennego stanowiska innych stron w dyskusji.
Głównym założeniem tego rodzaju mechanizmu demokracji jest zapewnienie większego udziału obywateli w procesie decyzyjnym, w tym legislacyjnym poprzez organizację zinstytucjonalizowanych debat, dopełniających proces nieformalnego kształcenia się wybranej populacji biorącej udział w konsultacjach i kształtowania w ten sposób obiektywnej opinii. Badania pokazały, że ten model przeprowadzania debaty publicznej daje większą szansę na świadomie wyrobienie przez obywateli zdania na temat dyskutowanych kwestii oraz uzasadnienie swoich poglądów, natomiast władzy daje pełniejszy obraz oczekiwań wyborców. Metoda ta bowiem, jako chyba najbardziej skuteczna, wprowadza do dialogu społecznego i konsultacji wiedzę oraz racjonalność. Wszystko więc to, co często nie występuje w konsultacjach nacechowanych różnicami politycznymi albo partykularnymi interesami stron.
Demokracja deliberatywna, w swoich dominujących wersjach, ukształtowała się na bazie dorobku dwóch wybitnych współczesnych filozofów – Jrgena Habermasa i Johna Rawlsa, ale jako główny inicjator idei głosowania deliberatywnego uznawany jest dzisiaj amerykański socjolog James Fishkin, współautor przełomowej pracy Deliberative Polling. W koncepcji tej, dzięki zaproszeniu przeciętnych obywateli do dyskusji społeczeństwo może wyrobić sobie ocenę w oparciu o możliwie pełny zasób informacji. Władza i administracja z kolei mają możliwość pogłębienia wiedzy na temat oczekiwań obywateli i lepszej na nie reakcji. Głosowanie deliberatywne, co jest istotne, jest rozumiane nie jako alternatywa do demokracji liberalnej, ale jako jej uzupełnienie.
Trzeba przyznać, iż naukowcy nie wymyślili w tym przypadku nowej metody debatowania społecznego, ale opisali w zasadzie i na nowo ujęli zjawisko znane od tysiącleci. Już bowiem w greckiej polis istniały debaty w kształcie uproszczonym zbliżonym do dzisiejszego pojęcia demokracji deliberatywnej. Także w starożytnym Rzymie możemy zauważyć istnienie tej formy debaty publicznej. Obecny kształt demokracji deliberatywnej zawdzięcza swój charakter i tryb właśnie starożytnym wzorcom, które zostały dostosowane do narzędzi i możliwości, jakimi obecnie dysponuje socjologia.
Dialog deliberatywny stosuje się od lat w kilkudziesięciu krajach świata – w Europie, w Ameryce, ba nawet w Azji, choćby w Chinach. Na przykład w mieście Chongqingto, liczbą ludności dorównującym prawie Polsce (30 milionów mieszkańców), przeprowadzono w ostatnich latach ponad 600 publicznych przesłuchań i dyskusji z udziałem ponad 100 000 mieszkańców na niemalże wszystkie ważne społecznie kwestie. Znanym na świecie przykładem jest też rozstrzygnięcie deliberatywne w Zeguo, gdzie w głosowaniu deliberatywnym podjęto decyzję o przeznaczeniu 40 milionów juanów z budżetu robot publicznych na inne cele.
Innymi przykładami używania różnych instrumentów demokracji deliberatywnej, np. tzw. sądów obywatelskich albo ustalania preferencji opinii publicznej może być w Wielkiej Brytanii w 1998 r. badanie opinii w sprawie kierunków rozwoju brytyjskiej Narodowej Służby Zdrowia, czy w Niemczech plan reformy systemu transportu miejskiego w Hanowerze w 1996r., albo ustalanie w USA wpływu produkcji rolnej na jakość wody pitnej w stanie Minnesota w 1984r.
Metoda dialogu deliberatywnego znana jest i niekiedy stosowana również w Polsce. Jednym z sondaży deliberatywnych zorganizowanych w naszym kraju była inicjatywa władz Poznania w 2009 roku, które za namową projektu społecznego Euro 2012 postanowiły zbadać, jak po mistrzostwach Europy w piłce nożnej powinien funkcjonować zmodernizowany stadion. Jego uczestnicy dobrani spośród mieszkańców Poznania rozmawiali z ekspertami, na temat przyszłość stadionu, a następnie poproszono grupę o sformułowanie zaleceń na temat przyszłości obiektu. W Polsce zresztą nie tylko w Poznaniu stosowano tę metodę. “Głos łodzian się liczy”, to kolejny przykład tym razem doświadczenia z budżetem obywatelskim w radach osiedli realizowanego w 2011r. przez Centrum Promocji i Rozwoju Inicjatyw Obywatelskich OPUS z Łodzi. W jego ramach mieszkańcy 4 łódzkich osiedli pracowali wspólnie nad pomysłami projektów lokalnych, które miały być sfinansowane z budżetu rad ich osiedli.
To wszystko jednak były lokalne czy regionalne problemy dyskutowane lub rozstrzygane z pomocą instrumentów deliberatywnych. Jest więc pytanie, czy demokracja deliberatywna i jej narzędzia mogą, poprzez podnoszenie wiedzy grupy dialogu, dyskutowanie i przekonywanie społeczeństwa do określonych idei, a nawet głosowanie wariantów możliwych rozstrzygnięć, wnieść swój wkład w budowanie sprawniejszego państwa, w tym stanowienie lepszego prawa? Uważam, że warto to sprawdzić, bowiem dzisiaj trudno wyobrazić sobie stosowanie obowiązujących zasad konsultacji, a zwłaszcza rozstrzygania spraw (np. referendum) do kwestii fundamentalnych, jak chociażby powszechność, czy wysokość opodatkowania, albo ustalanie granicy wieku i aktywności zawodowej upoważniającej do przechodzenia na emeryturę. Poza tym nasze społeczeństwo wydaje się nie mieć wciąż wystarczającej ochoty do szerszego uczestnictwa w jakiejkolwiek dyskusji, bowiem przekonanie o ograniczonym wpływie na działania władz wywołuje często apatię i bierność. Wysiłek więc włożony w zorganizowanie dialogu a może i w głosowanie deliberatywne z jednej strony mógłby zaktywizować społeczeństwo i zwiększyć zainteresowanie wpływem na sprawy publiczne, a z drugiej strony dostarczyłby decydentom centralnym i samorządowym wiarygodnej informacji na temat nastrojów społecznych.
Dialog deliberatywny, nie jest metodą łatwą, ani tanią, ale jeśli chcemy podnieść jakość debaty publicznej w Polsce, może jednak warto zdobyć się na wysiłek i spróbować czegoś tak starego, że aż nowego.
Adam Szejnfeld
Poseł na Sejm RP
