Rozmowa z posłem Adamem Szejnfeldem na temat projektu ustawy Platformy Obywatelskiej o odpowiedzialności urzędniczej.

luty 2005

1. Czy uważa Pan, że wejście w życie tej ustawy rozwiąże wszystkie problemy związane z wadliwie wydanymi decyzjami? Czy wina nie leży tutaj raczej w złym prawie niż w ignorancji urzędników? Czy nie lepiej byłoby np. skupić się na szkoleniu urzędników, podnoszeniu ich kwalifikacji?

Adam Szejnfeld: Żadne działania same w sobie, a zarazem oderwane od innych nie załatwią tak trudnego problemu, jakim jest poziom sprawności i rzetelności pracy administracji publicznej. Potrzebna jest przede wszystkim zmiana mentalności nas wszystkich. Sam bowiem „paragraf” niczego nie zmieni. My wszyscy musimy się zmienić w sposób zasadniczy. Musimy wyzbyć się wrodzonej wrogości i zawiści, odrzucać w stosunkach miedzy ludźmi nienawiść i zazdrość. Gdy będziemy się nawzajem odnosić do siebie z szacunkiem i ufnością, to być może i szczególne przepisy nam nie będą potrzebne. Dlaczego na przykład brytyjski urzędnik po otrzymaniu trudnego wniosku przede wszystkim zastanawia się jak najlepiej załatwić problem petenta po jego myśli, a nie przeciw niemu? Bo ma to „we krwi”, bo taka jest tam kultura odnoszenia się do innych ludzi i ich problemów, bo jest to standard cywilizacyjny, bo w końcu urzędnik ów nawet nie pomyśli, że można inaczej. W Polsce natomiast nie zawsze i nie wszyscy mają podobny stosunek do obywatela. Mentalność niestety przebudowuje się latami, niekiedy potrzeba nawet dziesiątek lat i pokoleń na wprowadzenie pozytywnych zmian. Czy mamy czas, by na to czekać?.. Potrzebne są więc rozwiązania doraźne krótkofalowe, ale też średnio- oraz długofalowe. Zaliczyłbym do nich i zmiany w systemie tworzenia prawa w Polsce, i zmiany w systemie nauki na wszystkich poziomach, a nie tylko wyższym, wraz z wprowadzaniem edukacji w zakresie etyki, i zmiany w systemie naboru do pracy w administracji, i zmiany sytemu dokształcania kadr, i w końcu zmiany w systemie wynagradzania pracowników administracji publicznej. Tajemnicą bowiem nie jest to, że w administracji płace są nędzne. Wywołuje to często tzw. negatywną selekcję oraz dużą rotację pracowników, zwłaszcza w niektórych urzędach. Zresztą, trudno być życzliwym dla innych ludzi, gdy samemu nie ma się „co na talerz położyć”. W katalogu tych wszystkich zmian muszą się jednak znaleźć nie tylko nowe normy moralne, czy etyczne ale też i prawne. Ustawa, o której mowa proponuje właśnie te nowe rozwiązania prawne, ale to nie znaczy, że nie dostrzegamy potrzeby równoległego wprowadzania także i innych, wspomnianych rozwiązań, w tym podnoszenia jakości stanowionego prawa.

2. Czy nie obawia się Pan, że liczba postępowań wyjaśniających według procedur tej ustawy stanowić będzie znaczną część spraw rozpoznawanych przez organy administracyjne przy udziale prokuratury, co najprawdopodobniej spowoduje ich paraliż?

Nawet teraz, kiedy nie zawsze jesteśmy zadowoleni z pracy administracji ilość spraw, które będzie badał prokurator powinna być śladowa, a w przyszłości powinno ich być jeszcze mniej. Wszak, przypomnę, sprawy, które miałby dotyczyć odpowiedzialności osobistej urzędnika badane z udziałem prokuratora, mają być zawężone jedynie do skrajnych przepadków zupełnie oczywistego i kwalifikowanego (rażącego) naruszenia prawa i tylko w sytuacjach, w których Skarp Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego wypłaciłaby odszkodowanie uprawnionemu obywatelowi po postępowaniu sądowy. Media natomiast oraz sami urzędnicy (przykro mi, ale najczęściej bez czytania projektu, który jest ogólnie dostępny na mojej stronie internetowej – http://szejnfeld.sejm.pl – lub na stronie Sejmu), „robią” z tej propozycji „bicz na urzędników”, twierdząc, iż jest to ustawa wyłącznie o karaniu w postępowaniach prokuratorsko-sądowych. Niniejszym dementuję te informacje i opinie. Oświadczam więc, że jest to ustawa o budowaniu większej jawności, przejrzystości, transparentności pracy administracji publicznej, ustawa o wprowadzeniu do pragmatyki urzędniczej odpowiedzialności za pracę, którą się wykonuje, a nie ustawa jedynie o karaniu. Wprowadza ona do polskiego prawa i praktyki urzędniczej cztery nowe rozwiązania. Pierwsze to, obowiązek badania przyczyn wydawania decyzji niezgodnych z prawem. Obowiązku takiego bowiem obecnie nie ma, więc robi się to sporadycznie. Drugie, to informowanie mieszkańców, poprzez wywieszanie na tablicach informacyjnych oraz w internecie kwartalnych sprawozdań o działalności urzędów w tym zakresie. Trzecim, rozwiązaniem ma być, ale jak już to było mówione, w przypadkach li tylko szczególnie drastycznych, finansowe sankcje dla urzędników łamiących prawo. Czwartym natomiast rozwiązaniem są przepisy korzystne już dla samych urzędników. Uczciwie trzeba bowiem powiedzieć, iż polskie prawo pozostawia wiele do życzenia. Jest niespójne, niejasne, wielokrotnie zmieniane, charakteryzuje się mnogością interpretacji i wykładani. Dlatego, po raz pierwszy w historii polskiego prawa, wprowadzamy jako normę prawa, a nie jakąś wskazówkę, pomysł jak interpretować przepisy i jak stosować prawo. Mówimy: urzędniku, jeśli masz więcej niż jedną wykładnię, zastosuj tę, która jest najkorzystniejsza dla obywatela. Do tej pory funkcjonuje natomiast niepisana zasada odwrotna: „Nie wiesz, którą zastosować wykładnię – zastosuj tę korzystną dla państwa”. Chcemy odwrócić tę złą zasadę.

3. Jak Pan odniesie się do opinii Krajowej Rady Sądowniczej, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego, które skrytykowały tą ustawę i zawarte w niej założenia?

W Polsce dla nikogo nie jest tajemnicą, że zawód sędziego poupada na autorytecie. Podnoszą się więc glosy, że i status zawodowy sędziów winien być zmieniony, a przepisy dotyczące sadów i sędziów poprawione. Być może niektórzy sądzą więc, że ustawa o urzędnikach, to tylko uwertura do szerszych zmian. Ponadto, ustawa nakłada na sądy dodatkowe zadania i kompetencje, więc i to może wywoływać niezadowolenie środowiska, autentycznie przeciążonego i z powodu dużej ilości spraw, ale i z powodu obowiązująch złych procedur sądowych oraz nienajlepszej organizacji pracy. Nie wiem. W każdym bądź razie w opiniach instytucji, które Pan przytoczył jest tylko kilka uwag, które na pewno są słuszne i uwzględnimy je w pracach nad ustawą, natomiast pozostałe w zasadzie są zupełnie nietrafione. Bardzo długo należałoby się do nich odnosić, a pewnie obszerność tego wywiadu na to nie pozwoli. Odeślę więc może zainteresowane osoby do mojej wypowiedzi na ten temat wygłoszonej w Sejmie podczas pierwszego czytania (wystąpienie to jest również dostępne na mojej stronie internetowej lub na stronie Sejmu). Tutaj poświęcę temu może tylko jedną refleksję. Jeśli ktoś uważa, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa ma się przejawiać równą odpowiedzialnością, na przykład kierowcy albo sprzątaczki ministra z samym ministrem, to ja się z takim poglądem fundamentalnie nie zgadzam, obojętnie, kto głosi taki pogląd.

4. Czy nie obawia się Pan, że będzie to kolejna „martwa” ustawa istniejąca na papierze ale nigdy nie spełniająca swojej roli? Regulacje odnoszące się do odpowiedzialności za błędne decyzje urzędników już mamy m.in. w Kodeksie cywilnym i Kodeksie karnym. Może więc zamiast nowej ustawy warto by było zastanowić się czemu istniejące już uregulowania są nieskuteczne.

Nie. Nie obawiam się, gdyż projekt ustawy został skonstruowany na zupełnie innych zasadach niż przepisy dotychczasowe. Wręcz przeciwnie. Po pierwsze w polskim systemie prawa nie ma przepisów uniwersalnych, a więc odnoszących się do wszystkich osób rozstrzygających indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej. To jest kolejny ogólnik i nieprawda powszechnie powtarzana. Proszę także zwrócić uwagę, że projekt ustawy nie reguluje stosunku funkcjonariusz a obywatel, ale stosunek pracodawca – państwo a pracobiorca – funkcjonariusz publiczny. Po wtóre, większość cząstkowych, nie systemowych, rozproszonych przepisów odnoszących się do odpowiedzialności różnego typu – porządkowej, dyscyplinarnej, czy majątkowej są de facto w zasadzie fakultatywne dla organu uprawnionego. W tym tkwi ich słabość. Z różnych powodów rzadko komu chce się je uruchamiać. Ustawa, którą proponujemy nie może stać się martwym prawem, gdyż przewiduje jasno określone procedury, w konkretnych przypadkach i ustanawia je jako mechanizmy obligatoryjne. Albo ktoś będzie musiał je stosować, albo nigdy nie powinien pracować w administracji, ponieważ samym barkiem ich stosowania już naruszałby prawo. Oczywiście proponowane rozwiązania nie mogą zwalniać urzędników z samokształcenia, polityków z poprawiana jakości tworzenia prawa, a dom, szkołę i media z obowiązku popularyzowania wiedzy o normach nie tylko prawnych, ale i moralnych, o etyce w działaniu, i tym społecznym, i tym zawodowym. Życie bowiem nie jest czarno-białe. Nie ma w nim tylko złych urzędników i tylko dobrych obywateli. I jedni i drudzy, wszyscy musimy się zmieniać na lepsze. Sprawą oczywistą jest, że lepiej byłoby osiągać cele tego procesu bez nowych ustaw i praw. Tylko czy można?…