“Partnerstwo na rzecz rozwoju”

Z posłem Adamem St. Szejnfeldem, przewodniczącym Komisji Gospodarki, rozmawia Norbert Skupiński.

marzec 2005

1. Dlaczego, jako osoba przeciwna rządowemu projektowi ustawy o PPP, podjął się Pan jednak zadania przewodniczenia podkomisji i koordynowania prac nad ustawą o PPP?

Adam Szejnfeld: Faktycznie należę do tych osób, które uważają, że dla podejmowania i realizacji przedsięwzięć w ramach „PPP” w zasadzie nie ma konieczności tworzenia nowej, specjalnej ustawy, a raczej są potrzebne przepisy wprowadzające na przykład neutralność podatkową dla inicjatyw realizowanych w tym systemie. Tworzenie ustawy natomiast może mieć bardziej charakter „edukacyjny” i „stymulujący” procesy w tym względzie w Polsce, pytanie tylko, czy do takich celów winno służyć prawo i proces legislacyjny… Chyba nie! Podjąłem się pracy nad tą ustawą dlatego, że jak ją przeczytałem, to się przeraziłem. Była ona bowiem przepełniona nie tylko niepotrzebnymi propozycjami, ale wręcz szkodliwymi, które tworzyłyby, w mojej ocenie, takie bariery biurokratyczne i finansowe, że zamiast zachęcać do partnerstwa publiczno-prawnego, bardzo skutecznie by od niego odstręczały. Ja natomiast jestem przekonanym zwolennikiem tego rodzaju przedsięwzięć i bardzo chciałbym, aby przepisy je stymulowały, a nie utrudniały. Postanowiłem wiec osobiście włączyć się do tych prac i przyczynić do zmiany tego projektu.

2. Jeśli ustawa o PPP nie jest konieczna, to w oparciu, o jakie przepisy można by w Polsce prowadzić tego typu przedsięwzięcia?

W Polsce mamy już wiele przykładów realizowania przedsięwzięć w ramach PPP tak przez administrację rządową, jak i przez samorządowców, zwłaszcza burmistrzów i prezydentów miast. Dość spojrzeć na doświadczenia na przykład miasta Płocka. Bo tak na prawdę nie chodzi o przepisy, których nie ma, ale o te, które są i nie uwzględniają tego rodzaju aktywności. Mam tu na myśli na przykład przepisy ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych i od osób prawnych, czy ustawy o podatku VAT. One muszą zostać zmienione, by nie obciążały fiskalnie realizowanych projektów. Podobnie należy zmienić ustawę prawo zamówień publicznych, czy też przepisy dotyczące finansów publicznych. Całą resztę natomiast znakomicie reguluje istniejące prawo cywilne. Wszak, partnerstwo publiczno-prywatne opiera się na umowie i to właśnie umowa musi określać warunki realizacji przedsięwzięcia oraz prawa i obowiązki stron.

3. Dobrze, ale ustawa, jak Pan sam powiedział, jest już w pracach Sejmu. Jak powinien wyglądać więc finał tych prac?

Jeśli ustawa ma być mimo wszystko uchwalona (na całym świecie do tej pory tylko dwa państwa postanowiły regulować tę materię ustawowo), to winna być to ustawa „lekka”, „ramowa”, niestwarzająca barier biurokratycznych ani finansowych dla przedsięwzięć PPP, wprowadzająca jedynie minimum niezbędnych przepisów regulujących omawianą materię i zabezpieczających strony partnerstwa tylko w takim zakresie, w jakim nie czyni tego do tej pory Kodeks cywilny.

4. Czy w Polsce jest klimat polityczny i społeczny dla PPP? Co jest największą przeszkodą w funkcjonowaniu realizowania zadań w tej formie w Polsce?

Klimat i jest i nie ma go. Myślę, że większość ludzi związanych na przykład z samorządem terytorialnym chce korzystać z dobrodziejstw tych rozwiązań, zwłaszcza ci, którzy wiedzą, jak wiele wspaniałych inwestycji powstało w ten sposób na Zachodzie, np. w Wielkiej Brytanii, czy w Stanach Zjednoczonych. W Polsce jest bardzo dużo inwestycji, które są konieczne, abyśmy się dobrze rozwijali, ale na które administracja publiczna nie ma pieniędzy. Mogłyby one być wykonywane w formie PPP służąc mieszkańcom, gminom i firmom. Niestety, żyjemy równocześnie także w czasach niewyobrażalnego populizmu i podejrzliwości wszystkich i o wszystko. Dlatego są i tacy, którzy wolą dożyć na swoim stanowisku emerytury i nie podejmować kontrowersyjnych projektów oraz trudnych rozstrzygnięć. Myślę, że trzeba jeszcze wiele pracy edukacyjnej, by ten stan zmienić. Przeszkodą bowiem są raczej bariery mentalne, a nie formalne. Jestem jednak przekonany, że przed PPP w Polsce jest bardzo duża i dobra przyszłość.

5. Co zrobić, aby przedsięwzięcia w ramach PPP były korzystne zarówno dla samorządów, jak i inwestorów prywatnych? Jak chronić słabszych?

Jak sama nazwa PPP mówi, tego rodzaju działania mają być oparte na partnerstwie. Nie ma więc tu mowy o podmiotach słabszych, czy silniejszych, a raczej o zupełnie różnych. Podmiot prywatny podejmując się realizacji PPP bierze na siebie poważne ryzyko biznesowe, zwłaszcza, gdy dotyczy ono lat, a nawet wielu dziesiątek lat. Ryzykuje nie tylko swoją reputacją, lecz również całym swoim majątkiem. Ale i podmiot publiczny nie jest pozbawiony ryzyka. Podejmuje ryzyko polityczne powodzenia całego przedsięwzięcia i wszelkiego rodzaju skutków dla społeczeństwa. Dlatego poziom tych ryzyk, a także bilans korzyści i strat musi być dobrze zwymiarowany. Musi także występować po obu stronach pewność, że następcy z powodu, na przykład różnic politycznych albo upodobania do tej samej dziewczyny nie podważą ustaleń swoich poprzedników. Gwarantem tego wszystkiego musi być umowa, za która stoją analizy, wyliczenia, wiedza i kompetencja. Nieukom i politykierom stanowczo odradzałbym zabieranie się za przedsięwzięcia w ramach partnerstwa publiczno prywatnego. Zresztą, odradzałbym im zabierania się w ogóle za pracę i działalność w życiu publicznym.

6. Czy PPP jest szansą dla inwestycji w Polsce? Jeśli tak, to dla jakich?

Oczywiście, że tak i to wszelkiego typu. Począwszy od budowania nie wiem, na przykład budynków biurowych, hal sportowych, pływalni, poprzez boiska, drogi, kończąc na wysypiskach śmieci, spalarniach, czy oczyszczalniach ścieków. Ale pamiętajmy, ze PPP to nie tylko inwestycje, ale również administrowanie oraz zarządzanie działalnością publiczną, którą można oddać w prywatne ręce. Nie rozumiem dlaczego państwo musi koniecznie prowadzić więzienia, szpitale, przedszkola, transport publiczny – choćby koleje, metro, czy komunikacja miejska – albo poprzez swoje firmy utrzymywać na przykład czystość i porządek na drogach. Jestem przekonany, że lepiej wykona to prywatna firma i to w ramach dotychczasowych, albo nawet mniejszych nakładów. Nie ograniczałbym tu inwencji i pomysłów, a jeśli już, to jedynie do granicy odpowiedzialności państwa za zadania publiczne, których na pewno nie może realizować inny podmiot, niż państwowy albo samorządowy.

7. Czy Pańskim zdaniem polskie firmy wykonawcze (budowlane) są przygotowane do współfinasowania przedsięwzięć w ramach PPP?

Tak, ale wszystko zależy od skali przedsięwzięcia. Oczywiście nie wszystkie przedsiębiorstwa prosto z marszu mogłyby wchodzić w PPP, ale w zasadzie uważam, że nie powinno być z tym problemów, zwłaszcza, że pamiętajmy, iż realizatorem inicjatyw nie musi być jedna firma, czy dwie i nie muszą one wszystkie być z tej samej branży. Nie bez sensu byłoby podobne pytanie do instytucji sektora bankowego, czy szerzej, rynku finansowego. Czy one są już nie tylko finansowo, ale też mentalnie przygotowane do wchodzenia do tego rodzaju przedsięwzięć? Sądzę jednak, że i w tym przypadku można w zasadzie dać odpowiedź pozytywną.

8. Na jakim obecnie etapie jest ustawa i kiedy jest szansa na jej wejście w życie?

Od wielu tygodni pracujemy nad projektem bardzo intensywnie i jest to bardziej proces „czyszczenia” tej propozycji z niepotrzebnych przepisów, niż tworzenia nowych. Sądzę, że powinniśmy skończyć tę pracę do połowy marca. Trzeba jednak stwierdzić przy tej okazji, że obecnie dyskusja publiczna jest zdominowana ideą PPP oraz ustawą, która ma PPP utworzyć. Natomiast nie omawia się wcale ustawy nie mniej ważnej, tzw. „ustawy wprowadzającej” nową ustawę do polskiego systemu prawa. Ta natomiast, oprócz ważnych i potrzebnych rozwiązań dotyczących na przykład przepisów z zakresu podatków dochodowych, podatku VAT, czy też zamówień publicznych, przewiduje cały szereg ograniczeń i wyłączeń stosowania systemu PPP w praktyce, np. jeśli chodzi o zagadnienia regulowane przepisami o pomocy społecznej, o ochronie przyrody, o drogownictwie, czy też z zakresu prawa wodnego. Słuszność tego rodzaju propozycji należy więc bardzo poważnie przeanalizować. Nie jest bowiem ważne tylko to, „jak” będzie prawo regulowało PPP, ale też i „co” będzie regulowane, a więc co będzie dozwolone, a co nie i w jaki zakresie. Moim zdaniem występuje możliwość zakończenia prac w komisji do końca kwietnia, a w Sejmie w maju bieżącego roku. Partnerstwo publiczno prywatne jest na pewno dobrą forma działania na rzecz rozwoju polski i chciałbym, aby jak najszybciej mogło się zadomowić w polskiej rzeczywistości.