O Polsce wydziałowej, walce ustawami, bastionach biurokracji i światełkach w tunelu z posłem Adamem Szejnfeldem rozmawia Jacek Ziarno Miesięcznik “Businessman.pl”

 Twierdził pan, że w naszym kraju mamy do czynienia – w biurokratycznym sensie – już nie z Polską ministerstw, ale wręcz z Polską departamentów. Walczył Pan zresztą z tą skorupą. Skąd wśród urzędników skłonność do takiego rozumienia roli państwa i administracji?

Administracja publiczna i mentalność jej urzędników mają korzenie w powojennych czasach: wtedy słowo urzędnika było święte, a status obywatela nic nie znaczył. Fakt, od tego czasu dużo się zmieniło na lepsze, zwłaszcza w administracji samorządowej – tam bowiem, gdzie władza bardziej zależy od obywateli, szacunek do ludzi jest większy. Na szczytach natomiast dziesiątki lat „establishment” władzy i administracji budował Polskę resortową. A ta wytworzyła Polskę departamentową, wydziałową… Każdy chce być ważniejszy od drugiego, ale jednocześnie mechanizmem napędzającym wzmacnianie własnych księstw niemocy pozostaje rozmywanie odpowiedzialności. Ów brak odpowiedzialności to główny motyw siły Polski resortowej, departamentowej, Polski wydziałowej… Polskich księstw nieodpowiedzialności.

 I co, nic się nie da zrobić?

Bardzo trudno w krótkim czasie zburzyć to, co złe, to, co skrupulatnie budowano przez dziesiątki lat. Sam tego doświadczyłem… Sedno sprawy tkwi bowiem nie tylko w procedurach administracyjnych i pragmatyce służbowej, ale – po prostu – w mentalności ludzi. Dodatkową trudnością jest ochrona i obrona zastanych przez nas układów przez ludzi minionej władzy. Ale… Powoli widoczne są pierwsze efekty zmian. Do przykładów można zaliczyć przenoszenie niektórych istotnych – z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa – zagadnień i decyzji z resortu do centrum decyzyjnego (czyli Kancelarii Prezesa Rady Ministrów) – wymienię choćby bezpieczeństwo energetyczne. Innym ważnym krokiem ku upodmiotowieniu obywateli i ich właściwej reprezentacji stało się przyjęcie przez koalicyjny gabinet nowych zasad konsultacji społecznych projektów ustaw i innych dokumentów rządowych. Głównym instrumentem likwidacji Polski resortowej wydaje się natomiast zmiana zasad prowadzenia procesu legislacyjnego: by to nie ministerstwa przygotowywały projekty ustaw, lecz rządowa centrala – w tym przypadku Rządowe Centrum Legislacji. Dzięki takiemu rozwiązaniu chcemy zminimalizować wpływ resortowych interesów na rządowe projekty. Podobne mechanizmy z sukcesem sprawdziły się w innych krajach, np. w Wielkiej Brytanii.

Trzymanie w ryzach biurokracji i wspierania przedsiębiorców: co godnego uwagi robią pańscy następcy w Ministerstwie Gospodarki?

Sejm uchwalił już kilkadziesiąt rządowych ustaw, setki nowych przepisów. Większość należy do „Pakietu na rzecz przedsiębiorczości”, jaki przygotowałem będąc w rządzie. Wśród nich znajdziemy tak nowatorskie w naszej rzeczywistości rozwiązania, jak instytucja domniemania uczciwości, nowa instytucja dorozumianej zgodny czy – od lat oczekiwane – prawo zawieszania działalności gospodarczej. Na uwagę zasługują też nowe przepisy wprowadzające rozszerzoną interpretację prawa, ograniczanie zakresu i czasu kontroli czy możliwość rozliczania się na terytorium Polski w dowolnej, obcej walucie. Dla małych firm szczególnie przydatny bywa łatwiejszy sposób rozliczania się z fiskusem, a dla dużych przedsiębiorstw i administracji – możliwość realizacji inwestycji w formule partnerstwa publiczno-prywatnego. Zdaję sobie sprawę, że nadal jest wiele do zrobienia. Mam nadzieję, że kolejna ustawa, którą nazywam „Wielkim sprzątaniem”, przyczyni się do dalszych ułatwień dla polskich przedsiębiorców.

Chwytliwe hasło. A może tylko slogan? Co się pod nim kryje?

Prace nad ustawą „O ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców” skończyłem w zeszłym roku. Obecnie na ukończeniu są uzgodnienia w rządzie. Te przepisy wprost się przyczynią m.in. do ograniczenia zakresu i liczby zezwoleń, pozwoleń i licencji, zmniejszenia kosztów działalności biznesowej oraz sankcyjności polskiego prawa gospodarczego. Ale, co dla mnie najważniejsze: zastąpią w Polsce kulturę zaświadczeń kulturą oświadczeń. Marzę o czasach, w których u nas słowo obywatela będzie liczyło się bardziej niż jakikolwiek świstek papieru. Praktycznie idzie o to, abyśmy zawsze mogli potwierdzić jakąś okoliczność – faktyczną czy prawną – własnym oświadczeniem, a nie zaświadczeniami, dokumentami z mozolnie pozyskiwanymi z urzędów. Ustawa jest gigantyczna: z uzasadnieniem i dokumentami towarzyszącymi ma ponad 500 stron. Ograniczy wiele biurokratycznych uciążliwości zawartych w ok. 200 innych ustawach. Dlatego nazwałem ją „Wielkim sprzątaniem”.

Dlaczego tak trudno poradzić sobie z biurokracją w wydaniu państwowym?

To proste: władza i pieniądze! W Polsce najczęściej myli się albo utożsamia administrację z biurokracją. Nieporozumienie! W Europie odszukamy wiele krajów o bardziej rozbudowanej administracji od polskiej, ale nie jest ona tam ciężarem dla obywateli, lecz pomocą. Proste: administracja ma służyć obywatelowi, pomagać mu i zastępować go, a nie gnębić. Warto więc mieć w Polsce nawet więcej urzędników i lepiej ich opłacać, jeśli bardziej chroniliby interesy obywateli. A biurokracja… To wschodni wymysł, dający „z klucza” władztwo urzędnika nad obywatelem, nad ludźmi. Czasochłonne procedury, trudne do wykonania obowiązki, urzędnicza uznaniowość, prawo karania za niewykonanie lub złe wykonane zaleceń – dają źle pojętej administracji wręcz nieograniczoną władzę nad człowiekiem. A to rodzi patologię, na przykład korupcję. W przeszłości  rozbudowana biurokracja leżała w interesie administracji, dawała bowiem władzę i pieniądze. Szturmujemy tak rozumianą twierdzę biurokracji. Walczymy. I  wygrywamy. Potrzeba tylko czasu.

 Czy można mówić – w Polsce – o emancypacji odrębnej warstwy urzędniczo-biurokratycznej? Czy widać poczucie wspólnoty interesów?

Może kiedyś podpisałbym się pod taką tezą… Nawet na pewno! Ale dziś – nie. Bo – jak już wspomniałem – od czasu powstania samorządnych gmin, zaczęła się w Polsce kreować administracja samorządowa bardziej przyjazna obywatelowi. Proces ten wzmogły zmiany dotyczące wyłaniania wójta, burmistrza, prezydenta w wyborach bezpośrednich, potem powołanie samorządnych powiatów i województw. W administracji, w tym centralnej, następuje też znaczna wymiana kadr – na młodszą, lepiej rozumiejącą misję służby oraz znacznie lepiej wykształconą. A i patologie, z korupcją na czele, stają się zdecydowanie mniej tolerowane w społeczeństwie, a więc i rzadziej pojawiają się w administracji. Nie zapominajmy również, że wprowadzamy nowe techniki i technologie, w tym elektroniczne – z Internetem na czele – co bardziej odseparowuje urzędnika od interesanta, a zarazem daje możliwość łatwiejszego wprowadzania nowoczesnych procedur obsługi obywateli. Konsekwentnie, choć może za wolno, ogranicza się również urzędniczą uznaniowość. To wszystko przyspiesza procedury załatwiania spraw, sprzyja profesjonalizacji administracji i ogranicza niekorzystny, bo – wybiórczy, indywidualny, władczy – wpływ urzędnika na petenta… Emancypacja klasy urzędniczej byłaby szkodliwa dla niej samej. Myślę, że mamy do czynienia z odwrotnym procesem. Ale – jak każdy proces w społeczeństwie – musi on potrwać.

Czyje zatem interesy reprezentuje biurokracja? Do jakiej partii, formacji politycznej jej – ewentualnie – blisko?

Biurokracja reprezentuje interesy biurokratów (śmiech). Przepraszam za taki eufemizm, ale właśnie niebezpośrednia odpowiedź wydaje mi się najbliższa prawdzie. Kiedyś bowiem zbiurokratyzowana administracja była świetnym narzędziem utrzymywania władzy, oddziaływania na społeczeństwo, represji wobec jednostki. Wtedy administracja była narzędziem rządzenia w ręku komunistycznej władzy. Potem porzucona administracja uznała, że profity, które dawała jej dominacja nad obywatelem, mogą służyć nie tylko władzy, ale i jej samej, urzędnikom. I poczęła „kolaborować” z każdą władzą – byle utrzymać zasady i procedury strzegące biurokratycznej twierdzy. Wchodziła w sojusze z tymi, którzy to uznawali, i zaciekle walczyła z tymi, którzy chcieli – i chcą – to zmienić: m.in. z obecnym rządem i większością parlamentarną. A przynajmniej: z niektórymi jej reprezentantami.

 Z Panem znaczy?

(śmiech)

Jakie – poza deregulacją: redukcją drobiazgowych i niepotrzebnych przepisów i prywatyzacją – są skuteczne instrumenty ograniczania władzy gospodarczych biurokratów?

Jasność i stabilność przepisów prawa, transparentność procedur, minimalizm urzędniczej uznaniowości, audyt zewnętrzny w administracji…. Potrzeba też naturalnie wiedzy i kompetencji pracowników administracji publicznej oraz takich zmian stanowienia prawa, by było ono bardziej zrozumiale i przyjazne adresatom norm prawnych. Wśród pracowników administracji muszą wreszcie być cenione nie tylko takie elementarne cechy, jak uczciwość, rzetelność i odpowiedzialność, ale i życzliwość. Najważniejsze jednak to zmiana relacji: państwo-obywatel. Tę relację, opartą kiedyś na nieufności i podejrzliwości, należy zamienić na zaufanie i pomoc.

Stary dylemat: czy wzmacnianie osobistej (także materialnej) odpowiedzialności urzędników za decyzje jest drogą do celu? Bo to broń obosieczna: może przez asekurację urzędnik będzie wolał w ogóle nie podejmować decyzji?

Faktycznie: urzędnicy w zasadzie nie ponoszą odpowiedzialności za swoje władcze rozstrzygnięcia. Gdy są złe, płaci za nie państwo, a więc to my sami sobie płacimy za szkody, które nam wyrządzi administracja… Absurd! Trzeba zlikwidować lukę w prawie, a przede wszystkim wprowadzić symetrię między prawami i obowiązkami zwykłych obywateli a urzędnikami. Jeśli chodzi o odpowiedzialność materialną, poza oczywistą odpowiedzialnością służbową czy dyscyplinarną, ma ona dotyczyć nie błędów czy pomyłek, lecz jedynie tzw. rażącego naruszania prawa. A zatem np. wydania świadomie decyzji na niekorzyść obywatela, zaniechanie działania – z podobnym skutkiem -  czy podjęcie decyzji w zamian za korzyści majątkowe. To inny kaliber: inna odpowiedzialność niż za zwykłe przewinienia. Obawy czy zarzuty o paraliż administracji są zatem nieuzasadnione i są formułowane głównie przez lobby urzędnicze.

Jakieś kadrowe światełka w tunelu? Czy Krajowa Szkoła Administracji Publicznej zdaje egzamin?

Nie do końca. Jest chyba trochę przereklamowana. Ponadto ciągle jej absolwenci nie mają wystarczającego handicapu przy zatrudnianiu w stosunku do  absolwentów innych szkół. W Polsce trzeba poprawić systemowo cały proces kształcenia kadr dla administracji, system naboru pracowników oraz zasad ich awansu poziomego i pionowego. Niestety, jedna, nawet najlepsza szkoła, nie zastąpi rozwiązań długofalowych i systemowych.