Z wiceministrem gospodarki Adamem Szejnfeldem rozmawiał Sławomir Wikariaks
lipiec 2008

1. Od ładnych kilku lat słyszymy o tym, że parkingi, drogi, szkoły czy nawet więzienia mogłyby być budowane i zarządzane przez prywatne firmy. W praktyce jednak uniemożliwia to ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym, której nie da się zastosować. Kiedy można spodziewać się nowej ustawy?

To kwestia miesięcy. W Ministerstwie Gospodarki skończyliśmy nad nią prace. Chciałbym, aby nadano jej status ustawy pilnej, co oznaczałoby, że mogłaby zostać przyjęta już jesienią. Zależy mi na tym dlatego, że w tym czasie przyjmowane są budżety samorządów i można by w nich uwzględnić już być może pierwsze inwestycje planowane w formie PPP. Zresztą, myślę że nawet znajomość samego już projektu ustawy da podstawę do tego, aby coś planować, o ile oczywiście podmioty publiczne rozważają realizację inwestycji w tej formule. Mam nadzieję, że projekt tej ustawy nie wzbudzi większych kontrowersji w Sejmie, gdyż tworzony był w zupełnie nowy sposób, przy współudziale samych zainteresowanych.

2. Czyli jak?

W sposób bezprecedensowy. Dotąd żadnej ustawy nie pisano na taką skalę wspólnie z jej adresatami. To był zresztą i cel i koszt. Celem było to, aby adresaci ustawy mieli na nią jak największy wpływ, koszt – bo gdyby nie ciągłe i bieżące konsultacje, ustawa mogłaby powstać dużo szybciej.

Na samym początku, jeszcze przed powstaniem założeń projektu wysłałem setki pism do marszałków województw, do większości prezydentów, do większych starostw i organizacji samorządu terytorialnego oraz organizacji zrzeszających przedsiębiorców i pracodawców. Prosiłem o ocenę obecnej ustawy i wskazanie barier, aby móc stworzyć jak najlepszy projekt. Po stworzeniu założeń rozesłaliśmy je znów do zainteresowanych, aby mogli zaproponować swoje uwagi, później to samo zrobiliśmy z kolejnymi wersjami projektów. Ostatecznie było ich 28. Potem nastąpiło spotkanie w ministerstwie, na którym analizowaliśmy przepis po przepisie. Można więc powiedzieć, że ustawa o PPP powstała w formule PPP, bo przy jej tworzeniu współpracowali wszyscy zainteresowani zarówno z sektora publicznego, jak i prywatnego. Mam zresztą nadzieję, że taki styl pracy będzie wykorzystywany także przy pisaniu innych ustaw.

3. Przejdźmy do samej ustawy. Czy jest ona w ogóle potrzebna? Można usłyszeć głosy, że współpraca między sferą publiczną i prywatną mogłaby się odbywać bez szczególnych przepisów.

Kilka lat temu, gdy wprowadzenie PPP było jedynie przedmiotem rozważań, byłem zwolennikiem nie regulowania tej materii przepisami prawa, tak jak to jest w większości krajów świata. Gdyby nie było obowiązującej ustawy to nadal robiłbym wszystko, aby promować PPP bez regulacji natury ustawowej. Ale skoro ustawa istnieje, i to zła, to coś trzeba z nią zrobić. Obawiam się, że gdybym teraz powiedział – róbcie PPP bez ustawy o PPP, to nikt by mnie nie posłuchał. Wynika to trochę z polskiej mentalności – gdy nie ma przepisów, to nie wiemy, czy wolno cokolwiek robić. Jeszcze długo potraw wprowadzanie zasady do której jestem fundamentalnie przywiązany – co nie jest zakazane, jest dozwolone!

Ustawa musiała też powstać ze względu na to, iż zmienia szereg innych ustaw, które nie przewidują albo wręcz zakazują PPP. Trzeba było też wprowadzić dla partnerstwa neutralność podatkową, a to wymaga zmian na przykład w ustawach podatkowych.

4. Powstał projekt ustawy bardzo ogólnej odsyłającej w znacznej mierze do innych przepisów, np. Kodeksu cywilnego.

I tak właśnie powinno być. W Polsce obowiązuje system tworzenia „prawa instruktażowego”, które kroczek po kroczku mówi, co wolno zrobić, a czego nie i pod jaki warunkiem. W to jest wmontowany system nakazów, zakazów i kar. Dlatego mamy w Polsce prawo trudne i nieprzyjazne, a często wręcz groźne. Prawo, które zamiast stwarzać wolność, ogranicza ją. Wiąże ręce ludziom aktywnym i przedsiębiorczym. Zniechęca do działania. Chciałbym, aby to się zmieniło, aby ta ustawa była także wzorem, jak powinno się pisać ustawy.

5. Czyli?

Chodzi o tworzenie tzw. ustaw lekkich, ramowych, które pokazują, w jakich granicach prawa odbiorca ma się poruszać. Nie powinniśmy więcej „przeregulowywać” rzeczywistości. Czas na proces odwrotny.

6. A jak ma to wyglądać w przypadku PPP?

Strony umowy PPP będą same wyznaczać jej reguły, oczywiście poruszając się w ogólnych ramach ustalonych prawem polskim, w tym omawiana ustawą. Proszę zwrócić uwagę, że chodzi o współpracę w bardzo długim okresie czasu – np. trzydziestu, czterdziestu lat. Nie da się w ustawie przewidzieć, co się będzie działo za tak długi czas w każdym, indywidualnym przypadku. A pamiętajmy, PPP ma służyć realizacji wielu bardzo różnych, nawet specyficznych zadań – od prowadzenia przedszkola wiejskiego do zarządzania międzynarodowym lotniskiem. Dlatego też przepisy muszą być uniwersalne. Instrukcja obsługi odkurzacza nie nadaje się bowiem do obsługi mikrofalówki. Tak więc przepisy muszą przewidywać wiele form oraz różną skalę współpracy.

7. Kluczowy dla PPP jest wybór partnera, czyli firmy, która, trzymając się pana przykładów, wybuduje szkołę czy lotnisko i będzie nimi zarządzać Dotychczasowa ustawa odsyła do procedur przewidzianych w prawie zamówień publicznych. Jak ma się to odbywać teraz?

Początkowo rozważaliśmy stworzenie własnej procedury. Ale ostatecznie, uznaliśmy, że to nie ma sensu, skoro jest to już regulowane przez inne ustawy. Dlatego odsyłamy do przepisów na przykład o dialogu konkurencyjnym przewidzianym w prawie zamówień publicznych albo do negocjacji, uregulowanych w ustawie o koncesjach na roboty budowlane i usługi.

8. Sam zamawiający będzie wybierał, którą z tych procedur zastosować?

Tak, ale tworzymy jednoznaczne kryteria. Podstawą jest kto i w jakim zakresie finansuje projekt. Jeśli podmiot publiczny to prawo zamówień publicznych, jeśli podmiot prywatny, to ustawa koncesyjna. Na przykład, w przypadku inwestycji współfinansowanych z funduszy europejskich i środków budżetowych, będzie trzeba przeprowadzić dialog konkurencyjny. Wolałbym, aby był tylko jeden tryb wyboru partnera prywatnego – ten przewidziany w ustawie koncesyjnej, ale jeśli chodzi o fundusze europejskie to nie mamy wyboru. Przepisy wspólnotowe zobowiązują nas do przestrzegania prawa zamówień publicznych.

9. W niektórych krajach nawet 20 proc. inwestycji infrastrukturalnych jest realizowanych metodą PPP. Załóżmy, że mamy już przepisy, które są przyjazne. O tym czy będą stosowane zadecydują władze samorządowe. Czy pana zdaniem będą chętne?

Byłem ostatnio na uroczystości wkopania kamienia węgielnego pod halę sportową za 8 mln zł, podczas której burmistrz miasta powiedział mi, że żyły sobie wypruwa, aby ta hala powstała, bo brakuje mu na to pieniędzy. Obiecał to jednak i chce wywiązać się z tej obietnicy. Odbywa się to kosztem wielu innych zadań publicznych. Gdyby w Polsce funkcjonowało PPP, to prawdopodobnie poszukałby sobie partnera prywatnego, który by halę wybudował za prywatne pieniądze, a osiem mln zł poszłoby na inne cele publiczne, np. drogi wiejskie, gdzie trudniej o partnera prywatnego.

10. Jest jednak bariera mentalna. Tym bardziej, że współpraca między sferą publiczną a prywatną w Polsce niejako z założenia jest podejrzana. Urzędnicy boją się kontrolerów i tego, że będą się oni czepiać drobiazgów. Naturalna może więc być niechęć przed szukaniem partnera prywatnego.

Zgadzam się, że jest to poważna bariera. Została ona stworzona przez elity władzy. Rolą Ministerstwa Gospodarki będzie zmienić ten zły stan rzeczy i zachęcać do takiej współpracy.

11. Najlepiej mogłaby do tego zachęcić instytucja rządowa, która z jednej strony pomagałaby przebrnąć przez procedury, z drugiej zaś pokazywała dobre praktyki, publikowała wzorcowe umowy. Z moich kontaktów z samorządowcami wynika, że właśnie tego najbardziej oczekują od rządu. Pan jednak nie chce, aby taka instytucja powstała.

Rzeczywiście, nie chcę tworzyć urzędu do spraw PPP. Tu prezesi, dyrektorzy i długonogie sekretarki utrzymywane przez podatników nie tylko niczego by nie zwojowali, ale nawet mogliby pogorszyć sytuację. Jestem przekonany, że byłaby to główna bariera przy realizacji partnerstwa. W Polsce przyjęło się bowiem, że to, co pochodzi z urzędu jest obowiązujące. Gdyby powstała instytucja państwowa publikująca, na przykład wzory umów, szybko by się okazało, że traktowane są jako obowiązujące. Tak powstaje prawo powielaczowe!

12. Przykład Niemiec pokazuje jednak, że instytucje takie są potrzebne. Dopiero, gdy zostały one utworzone przez rządy poszczególnych landów PPP ruszyło tam z miejsca.

Niemcy są pod względem biurokratyzacji gospodarki nie gorsi od Polski. Wolę więc, aby praktykę tworzył sam rynek. I tak się dzieje. Mimo, że ustawa jeszcze nie ruszyła, a już zostałem zaproszony na podpisanie aktu notarialnego powstania Centrum Partnerstwa Publiczno-Prywatnego. Będzie to organizacja pozarządowa mająca na celu upowszechnianie dobrych praktyk PPP i wzorów umów. To moim zdaniem najlepszy przykład na to, ze ludzi są mądrzejsi od paragrafów i sztywnych ustaleń urzędników.

13. Pojawia się jednak ryzyko, że taka organizacja skupiająca wszak wybrane firmy i wybrane osoby będzie upowszechniać te wzorce, które jej samej będą najbardziej odpowiadać. Co więcej może to robić w taki sposób, że eliminowane będę z rynku jedne firmy, a faworyzowane inne, jako dobre traktowane określone formy współpracy, a jako złe inne.

Dlatego też daleki jestem od tego, aby tylko jedna organizacja miała monopol na decydowanie o tym, co jest dobre, a co złe. To jest tylko jeden przykład, chociaż bardzo ciekawy. Myślę, że za nim pójdą inne. Ministerstwo Gospodarki opracowuje program promocji PPP, w ramach którego będzie możliwa współpraca z różnymi organizacjami pozarządowymi. Wówczas osiągniemy to, o czym pan mówi. Powstaną wzory umów i dobre przykłady, które nie będą miały charakteru urzędniczego, nie będą stanowiły też monopolu na wiedzę.

14. Rozmawiamy cały czas o samorządach. Tymczasem PPP jest nie tylko dla samorządów, również administracja centralna powinna realizować projekty w tej formule. Dobrze by było, aby przeprowadziła choć jeden taki projekt, który stałby się wzorem dla naśladowania. Czy rząd myśli o czymś takim?

Ja też uważam, że im szybciej znajdziemy takie zadania administracji centralnej, które można zrealizować w formule PPP, tym lepiej. Pokazalibyśmy w ten sposób, że rząd popiera tę formę, bo sam ją stosuje. Trudno mi dzisiaj powiedzieć, czego mogłoby to dotyczyć, gdyż po raz pierwszy ten rząd tworzy swój budżet. Za granicą nawet ministerstwa są budowane i zarządzane w formule PPP, dlaczego więc nie w Polsce. Może więc warto, aby to nie rząd budował i utrzymywał nowe gmachy, tylko właśnie prywatne firmy. Zobaczymy.