Z wiceministrem gospodarki Adamem Szejnfeldem rozmawiał PAWEŁ ROCHOWICZ
lipiec 2008
1. Ministerstwo Gospodarki ma już pomysł na nową ustawę o partnerstwie publiczno-prywatnym (PPP). Ale równocześnie zmiany w tym kierunku proponuje Ministerstwo Infrastruktury, przygotowując ustawę koncesyjną. Swoje zmiany proponuje też komisja „Przyjazne Państwo”. Czy nie doprowadzi to do odwrotnego efektu, czyli do chaosu?
Takiego chaosu się nie boję, bo samej ustawy o PPP nikt poza Ministerstwem Gospodarki nie proponuje. Oczywiście inne inicjatywy przyspieszające proces inwestycyjny są cenne, ale nie kłócą się z naszym projektem nowej ustawy.
Chcę podkreślić, że ani poprzedni rząd, ani żadna komisja sejmowa nie pokusiły się do tej pory o reformę PPP. Pomimo, że obowiązuje od trzech lat ustawa w tym zakresie, to jest ona jednak praktycznie martwa. Na jej podstawie nie doszło w Polsce do realizacji żadnego projektu w systemie PPP. Co gorsza, mimo, że sama ustawa już wystarczająco odstraszała od przedsięwzięć w formule partnerstwa, to dodatkowo poprzedni rząd kreował atmosferę nieufności w kontaktach biznesu z władzą, co nie sprzyjało realizacji projektów PPP.
Projektowana w Ministerstwie Gospodarki nowa ustawa idzie w kierunku oczekiwań jej adresatów. Jeśli uda nam się dzięki niej upowszechnić PPP, może nastąpić prawdziwa nowa era rozwoju. Będzie to przełom dla samorządów, które dzisiaj nie zawsze mogą zrealizować wszystkie swoje plany, po części ze względów trudności finansowych. Zmieniona formuła partnerstwa da im znacznie większe możliwości, niż dziś.
2. Jednak żeby ta przełomowa ustawa zaczęła działać, trzeba ją najpierw uchwalić. Nie obawia się pan, że prosta, 20-artykułowa, liberalna ustawa nie znajdzie zwolenników po stronie opozycji? Przecież filozofia poprzedniej ekipy zmierzała wręcz do rozbudowy tej ustawy. Lewica twierdzi dziś, że nowelizacja powinna tworzyć zamknięty katalog zawierania umów z partnerami prywatnymi, zaś przepisy nie powinny urzędnikom pozostawiać pola do wątpliwości przy podejmowaniu decyzji.
Stale próbuję przekonywać, w tym również posłów opozycji, że musimy przezwyciężyć podobne stereotypy myślowe, jeśli chcemy doprowadzić do skokowego rozwoju Polski. Stanie się tak, jeśli rozszerzymy wolności obywatelskie i zbudujemy zaufanie władzy do obywateli. Ta ustawa ma realizować właśnie tę nową filozofię. Dzisiejszy stan zastoju w PPP jest efektem właśnie braku zaufania. Co prawda władza uchwaliła prawo, jednocześnie jednak wytworzyła wokół niego taką atmosferę podejrzliwości, że skutecznie zniechęciła wszystkich. W rezultacie mamy ustawę, ale nie mamy żadnego mostu, drogi, szpitala czy boiska wybudowanych w systemie PPP. Tymczasem na przykład w Wielkiej Brytanii w systemie tym, w ciągu ostatnich 10 lat, powstało 800 szkół, 44 szpitale, a nawet 13 więzień.
Nasza ustawa ma charakter ramowy tzn. pokazuje w jakich granicach prawa odbiorcy mogą się poruszać. Wzorowaliśmy się w tym zakresie na sprawdzonych doświadczeniach Zachodu. Strony partnerstwa same będą wypełniać te ramy wiążącymi je normami. Powinny tak się umawiać, by z jednej strony zapewnić sobie korzyść, a z drugiej – zabezpieczyć swoje interesy. Partnerstwo będzie się cechowało długoletnimi umowami, nawet do 30, 40 lat. W tym czasie nie będzie można scedować całego ryzyka tylko na jedną ze stron. Wszystkie działania mają być jawne, a przy tym podmiot publiczny będzie miał prawo kontroli bieżącej realizacji przedsięwzięcia. Dlatego przejrzystość i uczciwość jest tu bardzo ważna. Transparentność procesów natomiast ma być najważniejszym gwarantem tej uczciwości. Tego nie zastąpią żadne rygorystyczne przepisy. Takie właśnie mamy już teraz i co? Nic! Na ich podstawie nie powstały żadne inwestycje. Cóż, jedni wolą przepisy, a ja wolę autostrady. Trzeba wybierać.
3. Nowa ustawa ma zlikwidować biurokratyczne analizy i drobiazgowe weryfikowanie partnerów prywatnych. Czy urzędnicy pozbawieni tych i innych szczegółowych instrukcji w przepisach będą na tyle odważni, by podejmować decyzje? Przecież ustawa automatycznie nie zmieni ich mentalności.
Oczekiwanie na szczegółowe instrukcje to cecha nie tylko urzędników. Doświadczenia światowe pokazują jednak, że regulacje ogólne, ramowe sprawdzają się najlepiej. Dotychczasowy model szczegółowo określających przepisów PPP nie dał żadnego efektu. To trochę tak, jak z urządzeniami, które się obsługuje bez czytania instrukcji ich obsługi. Póki nie czytamy, wiemy jak korzystać z odkurzacza, czy telewizora. Jak byśmy jednak chcieli bardzo skrupulatnie się kierować instrukcją, to albo by nic z tego nie wyszło, albo bylibyśmy narażeni na ciągłe popełnianie błędów. Aż strach pomyśleć co byłoby, gdyby instrukcja była ustawą.
4. Skoro dotychczas PPP nie dało żadnego efektu, to dlaczego ministerstwo przeznacza milion złotych na nagrody w konkursie na najlepsze praktyki PPP? Jak można nagradzać coś czego nie ma?
Pamiętajmy przede wszystkim, że nie są to nagrody dla firm ale dla gmin. Tych odważnych, które chcą coś pozytywnego zrobić. W pierwszym okresie zainteresowania partnerstwem – bo trudno na razie mówić o inwestowaniu – problemem nie będzie prawo, ale brak dobrych wzorców i dobrych praktyk. Firmy i samorządy wobec tego będą musiały się wzorować na przykładach zachodnich.
Zadaniem ministra gospodarki jest upowszechnianie i promowanie rozwiązań PPP oraz analizowanie rynku. Nie da się tego robić bez przedsięwzięć takich, jak wspomniany przez Pana konkurs. Wzięło w nim udział kilkadziesiąt jednostek samorządu terytorialnego, a cztery z nich nagrodziliśmy. Mam nadzieje, że będą także inne podobne działania promocyjne. Powstaje już pozarządowa inicjatywa Centrum PPP. Ma ona na celu ściąganie do Polski przykładów dobrych praktyk i wzorów. To może być kolejna inicjatywa, która może służyć wsparciem i pomocom w promocji partnerstwa.
5. Zapowiadał pan, że ustawa będzie uchwalona do końca tego roku, by mogła działać od przyszłego. Tymczasem jest połowa roku, a projekt jest dopiero w konsultacjach międzyresortowych. Czy zaplanowany terminarz jest realny?
Dla mnie bardzo ważne jest aby ustawa została uchwalona jeszcze jesienią. Myślę, ze są takie szanse. Chciałbym bowiem, aby przedsięwzięcia planowane do realizacji w formule PPP zostały uwzględnione w budżetach samorządów być może już na przyszły rok. Jeśli w Sejmie nie dojdzie do sporów wokół tej ustawy, to samorządowcy już na bazie zaawansowanych prac w Sejmie mogliby wstępnie planować budżety pod kątem przyszłorocznych przedsięwzięć w systemie PPP. Straciliśmy już kilka lat i nie chciałbym, byśmy stracili także rok 2009.
6. Czy sądzi pan, że w tym systemie uda się zrealizować niektóre przynajmniej inwestycje na piłkarskie mistrzostwa europy w 2012 roku?
Głównych przedsięwzięć już się chyba nie da w ten sposób zrealizować. Jest za późno. Właśnie o to mam największy żal do poprzedników. Praktycznie od drugiej połowy 2004 roku kolejne rządy nic nie zrobiły na rzecz rozwoju i wychodzenia naprzeciw zmianom koniunkturalnym. Być może, gdyby stało się inaczej, nie mówilibyśmy dzisiaj o potężnych kosztach budżetu związanymi z inwestycjami na Euro 2012. Po prostu wiele z tych inwestycji byłoby realizowane częściowo z funduszy prywatnych, w ramach partnerstwa. Obecnie PPP może być instrumentem pomocniczym w ramach wielu przedsięwzięć. Gdyby nie opóźnienie, być może byłoby instrumentem zasadniczym.
7. A czy przełamiemy stereotypy myślowe na tyle, by w ciągu kilku lat powstało w Polsce – jak na Zachodzie – pierwsze więzienie w systemie PPP?
Nie będzie łatwo, oj nie. Ale mam nadzieję, że nie będzie aż takich problemów jak do tej pory. Na pewno jednak nie będzie kłopotów ze zrozumieniem, iż w tym systemie można wybudować w gminie oczyszczalnię ścieków, wysypisko śmieci, drogę czy most. Trudniej będzie ze zrozumieniem, że gmina może w ten sposób wybudować własny urząd. Jeszcze trudniej będzie ze szpitalem czy właśnie z więzieniem. Tymczasem w Wielkiej Brytanii w tym systemie buduje się nawet ambasady. A są to przecież budynki, które trzeba zabezpieczać przed nalotami bombowymi czy podsłuchami. Ale mimo to, robią to firmy prywatne, które się na tym znają, zaś państwo im ufa. U nas w Polsce od razu powstałyby podejrzenia, że taka firma sama będzie zakładała owe podsłuchy na rzecz obcego wywiadu. Podmioty prywatne jednak w wielu przypadkach robią takie czy inne zadania sprawniej, taniej i pewniej, niż administracja.
8. Pilnujący pieniędzy minister finansów na ogół jest niechętny nowym ulgom podatkowym. Czy już przekonał pan ministra Jacka Rostowskiego do projektowanego zwolnienia podatkowego na przekazywanie majątku w ramach PPP?
W PPP nie przewiduje się żadnych ulg podatkowych. Tworzymy tylko coś, co nazywam neutralnością podatkową. Chodzi tu o zwolnienie z podatków czynności przekazywania przez gminę składnika majątkowego na rzecz przyszłej inwestycji, np. gruntu pod budowę szkoły i ponownie, gdy ten grunt będzie gminie oddawany. Tak więc, po zakończeniu umowy partnerskiej, gdy strona prywatna będzie musiała taki majątek zwrócić, również nie będzie opodatkowania. Mamy na to zgodę ministra finansów, bez tego PPP nie miałoby sensu.
9. W przypadku podatków dochodowych zgoda ministra rzeczywiście jest kluczowa, ale takie przekazanie ma być również wolne od VAT. Co na to Komisja Europejska?
Przygotowując tę ustawę założyliśmy, że nie będzie naruszała prawa Unii Europejskiej. Dlatego zapewniliśmy również zgodność projketu w obszarze VAT.
